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                關於大連市2019年度市本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告
                 
                【時間:2020年09月18日】 【來源:遼寧省大連市審計局】字號: 【大】 【中】 【小】

                ——2020年9月3日在市第十六屆人大常務會第二十三次會議上

                大連市審計局局長 張威

                 

                主任、各位副主任、秘書長、各位委員:

                根據4s彩票、省審計廳以及市委市政府工作部署和審計法律法規,市審計局對2019年度市本級預算執行和其他財政收支情況進行了審計。審計中,市審計局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,緊扣國家、省、市各項決策部署,加大了對重大政策措施貫徹落實、財政資金提質增效、部門預算執行、重點民生資金、政府投資項目分配與管理等方面的審計力度,為做好“六穩”工作、落實“六保”任務,推進全市經濟社會發展,切實履行了審計監督職能,較好發揮了“經濟體檢”作用。審計結果表明,面對國內外風險挑戰明顯上升、經濟下行壓力持續加大的嚴峻形勢,各地區、各部門認真貫徹市委市政府“政府必須真正過緊日子”的要求,嚴格財政收支管理,著力提高財政資金使用績效,2019年度預算執行情況總體較好。

                --集中統籌各類財政資金,提升財政服務保障能力。一是通過清理盤活存量資金、優化整合當年預算、爭取上級補助等措施,統籌財力以彌補減稅政策形成的財力缺口。二是清理歸並專項資金用途,提高財政資金配置效率。2019年將市本級97項產業類扶持資金清理歸並為71項,進一步改進和提升了財政政策對產業發展的扶持作用。

                --硬化預算約束,不斷提高預算管理水平。大力壓減一般性支出,市直部門一般性支出壓減幅度達到15%,把有限的財政資金用在最困難、最急需的地方;印發了《關於全面實施預算績效管理的實施意見》,基本構建了預算績效管理體系,持續推進預算執行績效管理,促進財政資金提質增效。

                --加大民生保障力度,切實兜牢“三保”底線。科學合理安排民生工程和項目,著力保障重點民生工程實施,支持打好精準扶貧和汙染防治攻堅戰,2019年民生方面支出占比達71.60%,努力補齊民生領域短板;建立庫款保障應急調度機制,堅持“三保”支出優先,加大了對縣區財政資金的調撥力度。

                一、市本級預算執行及決算草案編制情況審計

                主要審計了市財政局具體組織市級預算執行和決算草案編制、高新區等3個先導區預算執行情況。根據財政決算草案反映,2019年,市本級一般公共預算收入總量895.80億元,支出總量895.80億元;政府性基金收入總量283.70億元,支出總量283.70億元;國有資本經營收入總量0.89億元,支出總量0.89億元;社會保險基金上年結余724.70億元,本年收入總量591.30億元,本年支出總量1068.70億元(含2019年按規定上繳省廳統籌的企業養老保險個人賬戶歷年結余資金478.40億元),年末滾存結余247.30億元。審計結果表明,2019年財政部門強化統籌管理,克服可支配財力緊張、資金缺口加大等困難,不斷提高預算管理水平、財政資金使用績效和財政保障能力。

                (一)市級預算執行及決算草案編制情況審計。

                1.預算編制不夠精準。一是有67個單位的135個項目呈現連續結轉,其中41個單位的71個項目年初結轉結余0.50億元,2019年預算安排3.73億元,年末形成結轉結余1.44億元,較年初增加0.94億元;二是批復給縣區的城市維護費64,180萬元未及時編入提前下達專項轉移支付預算。

                2.預算執行效率有待提高。安排使用的存量資金中有39,069萬元執行率低,已支付18,073萬元,平均執行率46.26%;2019年度城市維護費計劃(第三批)金額1332.70萬元,於12月20日下達,下達後資金在年度內未支出,形成全額結轉。

                3.國有資本經營預算管理存在薄弱環節。部門所屬的國有企業中有12家未納入國有資本經營預算管理;有10家已常年不經營待註銷的企業未進行清理;有3家國有企業分別是母子公司關系,未按文件規定合並上交國有資本經營收益。

                4.預算績效管理體系需進一步完善。主要表現在:一是部分事項未納入預算績效管理範圍,涉及政府PPP建設項目8.39億元、政府債務項目41億元。二是績效監控工作開展還不到位,有25個年初未落實到部門單位的項目,未納入績效監控範圍。三是預算績效管理與預算管理尚未相互銜接到位,部分項目發生預算調整、改變了資金用途,但涉及的項目績效目標未同步進行調整。

                5.轉移支付制度執行還不嚴格。部分轉移支付資金未及時分解下達。如,部分區市2019年6月收到的糧食風險價格補貼資金共29,451.43萬元,分別在2020年3月、4月下達;2019年收到的大中型水庫移民後期扶持資金、農村綜合改革資金等5項省轉移支付資金共1198.47萬元,截至審計時仍未分解下達。

                6.部分非稅收入未做到應收盡收。一是個別單位的下屬企業未將收入納入財政預算管理,未按規定實行“收支兩條線”,涉及2018至2019年收入合計1613.40萬元。二是部分縣區收取的漁業資源增殖保護費收入381.57萬元未在當年及時繳庫,而是於次年繳庫。

                7.國有資本股權投資核算不完整。2019年市政府向5家國有企業註入資本金49,317萬元,未及時計入股權投資賬面反映。

                (二)先導區預算執行與決算草案編制情況審計。

                1.預算編制不完整、不細化問題依然存在,預算執行效率還需提高。代編項目支出共87,695.94萬元、一般公共預算和政府性基金預算支出140,354萬元未落實細化到具體部門和項目。

                2.轉移支付資金未及時下達。如,個別地區2019年超過規定時間下達上級轉移支付50項,涉及金額11,428.74萬元,7個上級專項轉移支付項目未下達,涉及金額693.62萬元;2個轉移支付項目未及時下達,涉及金額3780萬元。

                3.存量資金19,943.64萬元統籌安排不到位。如,個別地區土地收儲資金10,000萬元自2009年至今閑置未使用,基建專戶掛賬以前年度收繳的征地補償費和基礎設施配套費7596.22萬元未及時列作收入等。

                4.財政績效管理體系還不完善。如,有些地區尚未實現預算與績效目標同步編制同步批復;部分專項轉移支付項目未納入績效管理,涉及金額分別為1552萬元、16,404.90萬元。

                5.資產管理基礎工作還存在薄弱環節。有些地區部分政府性投資建設項目形成的資產未入賬,如,部分回遷住宅未入固定資產賬,涉及金額1418萬元。個別地區財政核算中心未單獨設立基建會計賬套,導致基建類資產賬面反映不完整、產權登記和資產入賬不及時。

                二、部門預算執行情況審計

                按照4s彩票和省審計廳關於部門預算執行全覆蓋審計工作部署,今年首次實現對政府37個組成部門和10個市委市政府直屬事業單位現場審計全覆蓋,對全市所有一級預算單位實現數據審計全覆蓋。審計結果表明,2019年各單位部門預決算管理進一步規範,預算執行總體較好。審計發現的主要問題:

                (一)部門預決算編制不準確、不完整等不規範問題依然存在。審計的47家預算單位中有18家存在預算編報不準確、不完整問題,涉及預算金額150,030.99萬元。產生問題的主要原因是預算單位在編報預算時項目前期調研論證不充分,對項目當年進度把握不準確,以及未將政府采購、上級補助收入等資金納入預算等。

                (二)部門預算執行率低問題比較普遍。有33家單位的251個項目存在預算執行率低問題,占比70.20%,涉及金額136,806.38萬元,其中有15個單位的108個項目執行率為0,涉及金額40,160.95萬元。執行率低的主要原因:一是因機構改革各項工作未理順,部分單位工作推進不順暢;二是項目前期準備不充分導致項目停滯或進度緩慢、資金無法下達使用;三是預算編制不準確導致實際支出小於預算數等。

                (三)項目預算資金績效管理未實現全覆蓋,部分項目資金使用效益不高。審計發現,由於預算單位績效管理意識還不強,對全面績效管理政策理解不到位,有4家單位8個項目未納入績效管理範圍;因項目實施方案出臺滯後、機構改革影響導致資金支付較慢等原因,有6家單位26個項目存在資金使用效益不高問題,涉及項目資金5956.23萬元。

                (四)預算單位結余結轉資金管理不到位。47家單位中有29家單位存在結余結轉資金應繳未繳財政問題,涉及應上繳資金合計17,468.66萬元,主要是以前年度建設項目形成的結余資金和連續多年結轉未使用的資金,對此我局已下達審計決定予以收繳。

                (五)部分預算單位在資產管理、財務管理、內控制度執行,以及政務信息系統建設管理等方面還需加強。一是機構改革後有11家預算單位未完成資產劃轉,涉及資產價值135,696.12萬元,8家單位存在資產閑置、以前年度資產未入賬等問題;二是9家單位存在往來款長期掛賬未清理、銀行賬戶未及時清理問題,6家單位存在公務卡消費結算不規範、財務報銷票據不規範問題;三是11家單位存在內控制度不完善問題,涉及三重一大制度、固定資產管理制度、預算編制程序等方面;四是抽查發現,因保密和安全意識不足,有3家單位的19個業務系統未按規定確定安全保護等級。

                三、重點民生資金和項目情況審計

                (一)基本醫療保險基金、新型農村合作醫療基金審計。

                2019年我市城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合基金當年收入合計157.47億元,支出合計148.15億元,年末累計結余117.48億元。審計結果表明,我市醫保相關職能部門采取制定完善醫保政策、提高財政補貼標準和資助困難群體參保等多項有效措施,積極推進了全民醫保體系建設。審計發現的主要問題:

                一是參保管理不完善。截至2019年末,我市有城鎮居民醫保和新農合重復參保人員29人;有55名城鎮居民死亡後未及時取消參保資格,涉及財政補貼資金3.35萬元。二是有些區市新農合基金賬戶未執行優惠利率,審計期間,有的區積極整改,基金開戶銀行已將利率從活期利率0.30%調整為1.10%,補息金額為108萬元。三是個別區市新農合基金區級財政未配套到位資金。四是城鎮居民大病保險追溯理賠不及時,涉及468人、100.82萬元賠償金未及時追溯理賠。五是定點醫療機構存在降低入院標準收住入院、多收取床位費、個別醫院在門診報銷非新農合基金支付項目等問題。

                (二)農村基層醫療衛生服務專項資金管理和使用情況專項審計調查。

                審計調查了8個涉農地區,從審計情況來看,雖然我市初步建立了較為完善和覆蓋全部農村的醫療衛生保障體系,助推基層醫療衛生機構疾病預防、保健、健康教育等功能有效發揮,但因財力保障困難,出現了軟硬件建設不足、基層醫療服務功能弱化、基本藥物制度執行不到位等諸多問題。具體表現在:

                一是農村基層醫療服務政策執行不徹底,惠民效果未能有效體現。5個地區265個村衛生室尚未實行鄉村衛生服務一體化管理和基本藥物制度;3個區市實施基本藥物制度的村衛生室有34個沒有配備基本藥物;抽查發現個別區市的村衛生室基本藥物配備比例不足20%,遠低於基本藥物配比不低於80%的規定。二是2018年個別區市未及時將基本藥物制度補助資金發放給鄉醫,涉及金額8.24萬元。三是部分公共衛生服務項目未實行政府采購,如,個別區市購買基本公共衛生服務未履行政府采購程序,涉及4家民營醫院,金額合計1564.31萬元;婦幼保健院采購“兩癌”篩查試劑未履行政府采購程序,涉及金額197.99萬元。此外,部分地區因財力保障困難,存在未按要求建設鄉鎮衛生院、標準化村衛生室,基礎醫療設備、醫務人員配置不全,基本運轉難以保障等問題。

                (三)集中式飲用水水源地保護情況專項審計調查。

                我市共有地級集中式飲用水水源地3個、縣級集中式飲用水水源地10個、鄉鎮及以下集中式飲用水水源地241個,共服務人口560.21萬人。此次重點審計了3個區市的集中式飲用水水源地保護規範化建設、違規建築整治、水質達標等情況。審計發現的主要問題:

                一是部分保護區內農業汙染源尚未徹底整治,我市飲用水水源地一、二級保護區內共存在農業種植面積37.20萬畝,涉及23處水源地,種植農作物施用的化肥、農藥是部分水庫總氮、總磷指標超標的主要原因。二是部分水源地保護區內存在違規建設的問題,個別水庫一、二級保護區內存在7處違章建築,個別村民違規侵占庫區100余畝建設苗圃,2016年水源地一、二級保護區內已關閉的5家礦山企業,截至2019年9月末,尚未進行礦山修復治理,存在汙染隱患。此外,審計還發現部分水源地隔離防護措施設置不到位、6處水源地一級保護區未采取隔離防護措施、水源地保護區日常監督管理工作不到位等問題。

                (四)鄉村事務管護資金使用及效益情況專項審計調查。

                審計了6個區市,延伸調查了26個鄉鎮(街道)、136個村(社區),涉及管護人員6174人、管護補助資金13,777.11萬元。審計發現的主要問題:一是未按規定設立管護崗位和聘用管護人員。抽查發現,3個區市165個行政村撤銷建制後未能及時撤銷管護崗位核減管護人員;6個區市中村兩委成員違規兼任管護工作的有428人,一人兼任多類管護工作的有204人。二是管護資金管理使用不到位。4個區市管護補助資金未按時發放,涉及資金436.67萬元;32名管護人員的補助資金40.80萬元未按規定通過“一卡通”或銀行卡發放。

                四、重大政策措施落實情況審計

                (一)鄉村振興相關政策落實情況審計。

                按照省審計廳統一部署,審計了部分地區2018至2019年鄉村振興相關政策落實情況,涉及高標準農田建設、農村人居環境整治等四個方面資金89,964.65萬元、項目36個。從審計情況看,鄉村振興戰略的實施推動了農業供給側結構性改革,促進了都市現代農業發展,改善了農村人居環境。審計發現的主要問題:

                1.高標準農田建設方面。一是項目選址不合規,選定的高標準農田建設地塊中有1130.01畝為非糧食生產地塊,占比為11.93%。二是2018年的2個高標準農田建設項目超期未完工,截至2020年2月末,完成投資580萬元,占合同額42.82%。

                2.農村人居環境整治及生態環境治理方面。一是部分項目推進緩慢。如,2018年農村硬化亮化工程涉及41個行政村,截至2019年末仍有6個村未完工或未決算;2019年18個市級美麗示範村建設項目,截至審計時有9個仍在建設中,2個未開工;2018年的改廁任務4003座中,截至2019年末尚有1545座戶廁未建成。二是農村垃圾治理體系運轉不暢。由於運行維護經費不足、部門職能調整等原因,建成的11座垃圾中轉站全部未運行,購置的222輛垃圾清運車輛中有167臺處於閑置狀態。

                3.公共文化服務體系建設方面。2018至2019年,共收到用於村文化廣場建設的專項資金256.40萬元,截至審計時,該項目仍未開展。

                (二)促進就業政策落實情況審計。

                審計調查了2019年3項促就業專項資金,涉及金額46,629.31萬元。各項促就業政策的出臺和實施,確保了全市就業局勢總體平穩,但在就業政策執行、資金使用管理以及使用效果等方面還存在一些不足。審計發現的主要問題:

                一是創業擔保貸款政策落實不到位。2019年我市僅一個地區發放了創業擔保貸款147筆,共計1470萬元;其他地區相關工作未有效開展。二是部分就業補助資金項目當年完成率低。2019年就業補助資金13項數量指標中,有7項指標完成率未達100%,共涉及42,449人。如,創業精英實體帶動就業社保補貼指標完成率為9.59%;創業場地租金補貼指標完成率為20.87%;高效畢業生靈活就業社保補貼指標完成率為60%。三是部分就業補助資金發放不及時、不合規。截至審計時,部分地區和部門未及時發放就業政策相關資金合計1380.40萬元。

                (三)中小企業扶持政策落實情況專項審計調查。

                審計調查了2017年至2019年我市制造業創新、外經貿企業發展、高新技術企業認定等財政扶持政策23項,涉及扶持資金78,242.44萬元,扶持中小企業7252戶次。調查結果顯示,近年來我市在財政扶持政策、就業政策、營商環境建設方面不斷加大工作力度,緩解了中小企業生產經營困難,但部分扶持政策落地、落實、落細仍不到位。一是中小企業服務體系不健全,缺乏統一的綜合協調機制,政策多頭管理,企業無法全面了解。二是部分政策缺乏針對性,“看得見、夠不著”的現象仍然存在。三是扶持政策具體措施出臺不及時,政策落實效率低,如,個別部門單位收到的2017年中央外經貿發展專項資金19,735萬元、2016年鼓勵外貿發展專項資金5000萬元,至2018年末才完成政策制定並撥付使用。四是信息平臺多而散,缺乏共享機制和統一入口,導致服務碎片化。

                五、政府投資項目分配管理和重大投資項目審計

                審計調查了我市2019年度政府投資項目分配、管理及建設情況,並對部分重大投資項目進行了跟蹤審計。審計結果表明,政府投資計劃科學性不夠、重大投資項目推進緩慢等問題依然存在,投資計劃管理、建設項目管理等方面還存在一些薄弱環節和管理漏洞。具體表現在:

                (一)政府投資計劃安排的科學性還不夠。一是部分投資計劃下達時間過晚影響項目執行,2019年下達的9批計劃中,有3批共9.31億元分別在11月底和12月底下達,由於計劃下達近年底,部分項目已不具備施工條件。二是部分項目批復估算不準確,抽查個別單位2017年至2019年承接的36個項目,批復的總投資超過實際簽訂合同額50%以上。

                (二)產業(創業)引導基金管理體制未理順,投資未達預期。我市自2012年設立產業(創業)引導基金,截至2019年末,共向引導基金下達投資計劃4.50億元。一是引導基金的資金管理和業務管理工作由大連創業投資有限公司承擔,未實現出資人和管理人的有效分離。二是引導基金績效考評體系一直未建立,未實現績效考評制度與引導基金管理費掛鉤的激勵目標。三是子基金投資的15個項目中有11個項目未達投資預期,有8個項目退出時涉及法院訴訟,收益存在不確定性。

                (三)政府投資計劃執行還未完全到位。一是部分市政項目未有效實施,抽查個別單位2017年至2019年承接的69個項目中,有23個項目未得到有效執行,其中17個項目未按計劃完成,6個項目取消實施。二是部分汙水處理項目實施緩慢和建後閑置情況較為普遍。如,個別區市汙水處理廠提標改造工程2018年6月進入調試,因資金緊張,電氣系統改造等部分工程尚未完成;有的區市汙水處理廠及配套管網工程2018年已完工,因周邊地區產生的汙水量無法達到其正常運轉所需的最低處理量,汙水處理廠基本處於閑置狀態。

                (四)部分“智慧城市”類信息化項目未達到預期使用效果。如,2014年立項的“智慧安監”項目,計劃投資額5648.41萬元,截至2019年末仍未完成,無法投入使用; 2014年起實施的“智慧國土”項目,實際投資額2828.11萬元,因機構改革系統暫停使用;“智慧東港”二期項目因資金和設計等問題尚未實施;“大連市城市建設空間決策支持系統”功能未完全實現。

                (五)部分政府重大投資項目建設中存在的問題。一是項目推進緩慢。如,由於動遷等原因,部分工程仍未完工,有的工程已超期3年半未完成;有的工程計劃在2018年10月竣工通車,截至2019年9月末主體工程11個標段均逾期,其中9個標段未完工,且因工程材料價格上漲,存在一定的索賠風險。二是基本建設程序履行不到位。如,部分工程多個標段在未取得施工許可等前置手續情況下即開工建設;有的工程邊勘察、邊設計、邊施工,造成多個標段因勘察設計不到位、圖紙不完善等原因發生設計變更,審計抽查的設計變更涉及增加造價4815.44萬元;環評報告等前期咨詢服務未履行政府采購程序,涉及金額775.49萬元。三是項目管理不規範。如,部分工程勞務分包合同未履行備案手續,涉及合同額7531.74萬元;個別標段與不具備資質條件的自然人簽訂勞務分包合同。有的工程征地動遷工作不規範,個別街道未簽訂補償協議即支付動遷補償款,涉及金額5618.11萬元;個別回遷樓項目長期未竣工驗收,不能按時回遷;部分已動遷土地撂荒、已補償資產由施工單位自行處置等。

                上述審計中發現的問題,有關部門和單位正在積極整改,截至目前,應上繳財政的存量資金已收繳16,939.75萬元,發現的違法違紀問題已移送相關部門進行處理。下一步,我局將認真督促整改,並在年底前向市委市政府和市人大常委會報告整改情況。

                六、審計建議

                從審計發現的問題來看,有些是屢審屢犯的問題,有些是新出現的問題,其主要原因是管理機制不健全、預算約束力不強、績效管理理念還未完全建立、相關制度規定執行不嚴格等,需要進一步理順機制、優化管理、提高績效、完善制度。為此審計建議:

                (一)進一步加大財政資金統籌力度,提高財政資金保障能力和水平。一是優化支出結構,進一步壓減低效無效支出,加大對重點領域支持力度;二是提高財政預算執行效率,對於預算未執行和結轉結余形成的存量資金、單位實有賬戶長期沈澱資金應及時進行清理、統籌安排,用於急需資金的項目和領域;三是強化預算約束力,按照“無預算不支出、先預算後支出”的原則,科學編制財政收支預算,規範各部門、各單位支出事項和內容。

                (二)進一步提高財政績效管理水平,促進財政資金提質增效。采取有效管控措施,轉變“重支出、輕績效”理念,增強績效管理意識;完善預算績效管理機制,提高事前、事中、事後各環節績效管理水平和監控能力,形成績效管理的剛性約束;建立績效評價結果與預算編報、預算調整的銜接機制,切實提高財政資金使用效益;完善績效管理問責機制建設,做到花錢必問效、無效必問責。

                (三)做好政府投資計劃與財政預算銜接工作,提高項目管理水平。按照政府投資條例的有關規定,完善政府投資年度計劃和本級預算銜接機制,提高政府投資計劃編制的科學性,強化項目前期論證和可行性研究等基礎性工作,提升投資計劃執行效率和效果;有關部門應進一步梳理影響重大項目推進的因素,做好項目推進的統籌協調工作,確保項目早日建成並投入使用,回應市民關切和出行需求,切實發揮重大投資項目對經濟的拉動作用和社會效益。

                (四)強化重大政策貫徹落實和民生資金管理,將惠企利民政策落到實處。相關部門應緊緊圍繞鄉村振興政策有關要求,建立和完善保障實施鄉村振興戰略的體制機制,促進鄉村振興政策措施落實到位;優化中小企業扶持政策,加大宣傳力度,精準施策,切實減輕企業負擔,激發市場主體活力;壓實社保、醫療等民生領域項目和資金管理責任,加大資金投入,規範建設管理,提高資金效益。

                今年疫情發生以來,各地區、各部門積極響應市委市政府的號召,認真貫徹習近平總書記重要講話、重要指示批示精神和黨中央、國務院決策部署,快速響應,開展疫情防控工作。市審計局主動融入聯防聯控機制,自2020年2月17日起,派出市縣兩級審計人員60名,對全市疫情防控資金和捐贈款物開展專項審計。截至2020年3月31日,我市縣兩級財政共安排疫情防控資金40,903.49萬元,實際使用25,719.37萬元,尚未支出的主要是醫院新建和改擴建、防疫物資周轉金等,涉及金額15,184.12萬元。市縣兩級共收到社會捐贈資金19,168.31萬元,支出13,110.52萬元,結余6057.79萬元。審計情況表明,我市建立了較為完善的疫情防控相關制度,保證疫情防控資金物資規範管理、高效使用和信息公開。市審計局堅持以審促改、以審促建,促進恒力石化公司定向捐贈款2000萬元於審計後即時撥付給大連市第六人民醫院用於負壓病房建設;促進相關單位規範了防疫物資管理,完善了捐贈物資管理、項目管理、定向捐贈管理制度等,推動防疫工作更加有序有效,發揮了審計監督保障作用。

                 

                正文下載:關於大連市2019年度市本級預算執行和其他財政收支的審計工作報告.docx

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